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【PPP知乎】PPP项目本质及财务管理问题分析(一)——李晓东

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发表于 2017-6-22 14:09:31 | 显示全部楼层 |阅读模式
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【独家】PPP项目本质及财务管理问题分析(一)
2016-11-15 李晓东 PPP知乎
PPP知乎  ID:PPPwiki  本文系作者独家供稿,转载请【联系我们】,并注明作者及来源。
作者简介:李晓东,现任中冶建设高新工程技术公司副总经理,中冶建信基金管理公司投资部高级经理,九三学社社员,高级会计师,注册会计师,注册税务师,注册内审师.有银行,设计研究院,施工类央企从业经验,2000年以来一直在基础设施领域从事EPC BT项目的财税及投融资管理工作。2014年始从事PPP项目的财务测算,2015年转入基金管理人行业。通过对社会投资人、财务投资人、SPV公司等利益主体的项目全周期财务指标测算,提供最佳投融资方案。目前参与多个PPP项目,包括河南郑州惠济区棚改项目、遂宁经济开发区项目、衡水市滏南区管廊项目、徐州城东大道项目等多个项目。
本人从事BT项目财务管理工作多年,2014初年接触PPP项目投融资,后转做基金管理。出于职业敏感性,一直关注PPP的各类专家对相关政策的分析解读。目前对SPV项目公司实操性、全流程运作管理的文章,包括资产属性确认、会计核算方式选择、确认缴税义务等财务管理方面,有分量的少之又少。各位专家对涉及各自专业领域的分析解答非常精彩,待将各理论在现有法律法规下贯穿后,感觉现实还是很残酷的。
目前PPP项目中标率低的原因很多,资产属性的确认也是之一。资产属性模糊,导致会计核算方式、折旧计提方法等无法确定,进而影响合理纳税。更甚者,可研编制机构因无章可循,索性忽略折旧、税费的影响,使财务测算极为不准确,加之政府多采取最低价中标策略,致使社会投资人报价无从谈起科学性、合理性,这样下去不出两年,就SPV项目公司的财务管理问题会大面积爆发。下面就PPP项目资产属性问题,愿与各位分析探讨。
PPP 项目“准公共产品”的经济性质,具有“在一定社会经济条件下,在一定范围内满足社会共同需要,实现利益共享,体现社会公平、公正”的社会属性及“某一程度的非竞争性与非排他性”的特征。这决定了 PPP 项目管理者受托责任的具体内容,为分析 PPP 项目公司的业务属性提供重要的依据。
PPP 项目作为一种以产权重新配置的方式投资运营的项目,应以产权会计理论为依据,站在会计产权的视角,分析 PPP 项目与资产属性、会计核算、纳税义务之间的内在联系及相互作用,确立 PPP 项目公司主体及政府主体两个会计主体;其中 PPP 项目公司主体方面,应以基本会计准则为依据,可以部分的应用BOT 的会计准则解释 2 号核算要求,确定PPP 项目的成立、建设、运营以及移交等各个阶段的会计核算问题。
目前我国的基本会计准则在会计准则体系中具有统驭地位,会计假设和会计要素确认原则与PPP项目存在一定的问题,包括会计主体假设---PPP项目公司非永久经营;会计分期假设----各期各产权主体的权益和支配权利的多寡;货币计量的假设---- 社会效益评价等大量的非财务信息共存。会计要素确认的原则----权责发生制、实质重于形式原则等,而从产权经济的分析涉及所有权、占有及使用权之间的关系。请记住这里缺少一个原则------穿透法。
PPP项目资产属性是确定项目公司运营管理的基础,现行PPP模式的初衷是使政府债务“出表”,不在政府债务中体现;然而目前中标企业多为国企央企,因国资委考核监管、风险隔层等诸多原因,同样要求“出表”。这与英国在推行PPP模式的前期阶段(2009 年 10 月之前)如出一辙,政府与社会投资人的各自利益诉求,致使下图表“模式3”的出现,未来的各类风险隐患不言而喻。
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针对英国PPP项目出现的“模式3”,国际会计准则委员会(ASB)认为:公共部门会计核算使用的“控制”标准和 PPP 项目公司使用的合同应收款会计处理方法造成了不对称性的 PPP 项目会计处理(出表:表外),由政府将 PPP 项目资产确认为租赁资产, PPP 项目公司确认为合同应收款,则此时 PPP 项目成为双方都不作为固定资产反映的“孤儿资产”。为了避免“糟糕的”会计实务操作,会计准则委员会发布了 FRS 5A (ASB,1998),提出了“实质重于形式”准则修正案,明确了对 PPP 项目的会计处理方法,并且该委员会认为这一准则的发布能够通过政府部门的会计处理来“净化”私营部门的会计处理。
英国政府宣布:2009 年 6 月起全面采用权责发生制进行会计核算,中央政府直接引入国际财务报告准则,作为政府会计核算与报表编制的基础,政府与项目公司对 PPP 项目的会计核算依照国际财务报告准则(IFRS)的规定进行处理。
目前,我国仅针对BOT项目,财政部在 2008 年 8 月发布《企业会计准则解释第 2 号》,以解答的形式阐述了建设经营移交方式(BOT)参与公共基础设施建设时企业一方的会计处理方法。主要包括 BOT 项目的适用范围,BOT 所建造的资产的确认,收入的确认与计量,借款费用、预计支出等方面。解释规定 BOT 项目所建造的基础设施不作为项目公司的固定资产核算,而应当区别条件在确认收入的同时确认无形资产、金融资产或混合资产。
PPP项目公司作为项目投融资及运营管理平台公司,是否提供实际建造服务需要约定。个人理解,现行政策指定项目公司代行政府的建设投资职能,并将基础设施建造发包给已中标的社会投资人中具有建造资质的企业,公司本身不具有建设资质,无实际的建造服务,仅代替政府行使“业主”职责,作为项目投融资及运营管理的平台公司。
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PPP 项目的资产属性决定会计核算,三种资产的选择存在很大差异,决定后续支出及收入的如何确认,并直接影响项目公司的税负,继而影响净利润及社会投资人的利益。
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PPP 项目公司一般可划分为项目公司成立阶段、项目建设阶段、项目运营阶段与项目移交阶段四个阶段。
①项目公司成立阶段
公共部门与私营部门按照特许权协议,投入约定数额和比例的资金,注册成立项目公司。若公共部门、私营部门是由若干单位组成的联合体(通常体现在私营部门),则在两大部门内部,存在若干以投资单位划分的产权主体。由于 PPP 项目公司的会计目标包含“为各产权主体提供关于产权变动及产权交易活动的会计信息,为产权及其变动提供会计理论和实务上的支持”的要求。
而传统的会计处理方式以企业整体为一个主体进行核算,不区分或没有清晰区分内部各产权主体,无法准确清楚的反映企业的经济活动对各产权主体的经济利益产生的影响,难以满足 PPP 项目公司的会计目标。因此,要对传统的会计核算做一些改进,会计核算应体现每个投资主体单元的会计信息。
②项目建设阶段
在成立 PPP 项目公司之后,进入到项目建设阶段。这一阶段的会计核算关键要解决三个问题:PPP 项目公司自有产权资产、PPP 项目特许经营权资产的区分,建造完成时 PPP 项目特许经营权资产类型的界定以及借款费用的处理。
资产属性的界定,决定着后续支出如何计量以及收入与成本费用如何配比等问题,不同的资产属性,会造成财务状况的很大差异,并使同类企业财务信息不可比。项目资产是由项目公司建造形成,项目公司在建造过程中付出的成本需要在经营期间合理摊销,与项目运营收益相配比,以反映项目公司的财务状况和经营成果。
金融资产模式下,建造项目资产所耗费的成本在运营期不经过资产摊销或折旧,仅在收到政府支付款项时减少长期应收款的账面价值,同时将由长期应收款摊余成本计算得出的利息作为运营收入;无形资产模式下,通过摊销抵减无形资产的价值。摊销方式的不同,影响了 PPP 项目公司的盈利状况在时间上的分布。在金融资产模式下,PPP 项目在运营前期就会获得盈利,而无形资产模式下,盈利则被后置。
特许经营权应当归为用益物权,但在现行准则下,无形资产模式是最佳选择。政府主体应将 PPP 项目资产确认为固定资产,体现“对称”,避免PPP 项目资产成为不在任何一方的资产负债表上反映的“孤儿资产”。
③项目运营阶段
PPP 项目在运营阶段,要实现运营收入,发生运营成本及费用,以及对 PPP项目资产进行维护、改造、修理等发生的后续支出。这一阶段的突出问题是收入的确认,特许经营权资产的摊销以及后续支出的处理。
解释 2 号规定的金融资产模式下,项目公司按照企业会计准则 22 号——金融工具确认和计量》作会计处理,但未规定项目公司对于该项金融资产对应的长期应收款衍生利息收入的处理方式,留给了项目公司对此笔收入归属性质的操作空间。将其确认为营业收入和投资收益,都不违背准则的规定,且不会对净利润造成任何影响,但确认为投资收益却会带来毛利率、应收账款周转率等指标产生异动及营业收入与营业成本的不配比,会严重影响债权人对 PPP 项目公司财务状况的判断,如果 PPP 项目通过资产证券化(ABS)等融资方式则会严重误导投资者。
④项目移交阶段
PPP 项目在特许期结束时,将公共项目资产无偿转移给公共部门,除此之外,剩下的部分是 PPP 项目公司拥有的资产。对于无偿移交的部分,由于在项目运营阶段已经将其不计残值的全部摊销完,因此不必要对其作会计处理。对于 PPP 项目公司拥有的资产,应当按照法律、规章等的规定及特许权协议的约定做清算处理。
PPP项目会计核算中收入确认虽不影响现金流,但严重影响项目公司的税负,在合作前期应合理设计会计核算方式,避免后期吞噬SPV公司的利润,继而影响社会投资人的利益。
目前,针对PPP《政府和社会资本合作法》正在修改完善,财政部正式发布《政府会计准则—基本准则》意味着中国的政府会计正式开始过渡到权责发生制以及编制政府综合财务报告,希望依据国际会计准则尽快制定我国的PPP企业会计准则,同时国税总局对PPP项目的纳税义务予以明确。
希望在国家立法的基础上,能够改变PPP项目的可行性研究报告、实施方案、招标报价无法律依据丁现状,社会投资人商务报价编制混乱的现象,致使后期出现合作纠纷,导致项目搁浅。


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